研究成果

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农村学生营养改善计划的政策演进

随着中国经济的发展,农村贫困人口大幅减少,但是农村贫困地区学生与其他农村地区,农村与城市学生营养状况存在显著差别,改善农村贫困地区学生营养状况刻不容缓。

过去十年中,中国政府采取了免农业税、免学费、农村合作医疗等一系列政策,缓解农村贫困。2006年全国人大审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,其中规定,“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”。2010年全国公共财政预算教育经费为14163.90亿元,仅占当年GDP的3.66%。政府有财力也有意愿改善农村学生营养状况。

从2007年开始,中国发展研究基金会[1]开展了贫困地区营养改善试验,随后通过一系列研讨、评估和宣传推动了政府政策的制定。中国农村学生接受学校供餐的人数从2007年试验时的2000人已上升到2011年的2600万名。

一、改善农村学生营养计划的由来

中国儿童营养不良问题集中体现在农村地区,随着国家加大推行寄宿制教育,使这一问题显现更加集中并引起研究关注。2002年,我国学龄儿童生长迟滞检出率最高的是西南地区国家贫困县,男女5-12岁分别达到38.0%和38.2%,13-17岁分别达到40.0%和36.5%;西北地区国家贫困县的学龄儿童生长迟滞检出率也很高,男女5-12岁分别为15.4%和20.9%,13-17岁分别为27.4%和11.4%。虽然中国政府在2001年出台了家庭经济困难寄宿生生活补贴政策,对贫困寄宿生进行一定的生活补贴,但是补贴人数少,标准低,对广泛的儿童营养问题的解决是杯水车薪。更严重的是,一些寄宿制小学没有食堂,无法为学生提供一日三餐,饿着肚子上学的状况相当普遍。因此,基金会在论证了试验的有效性和可行性后,决定在2007年初实行贫困地区寄宿制小学学生营养改善计划,目的是检验在寄宿制学校提供营养补助对促进学生成长的效果,同时探索保证食品安全,加强财务规范的办法,为政府的政策制定提供依据。

中国发展研究基金会是由国务院发展研究中心发起成立的非营利性法人组织,是全国性的公募基金会。基金会的宗旨是支持政策研究、促进科学决策、服务中国发展,价值取向是社会公平。2005年,中国发展研究基金会撰写了中国人类发展报告《追求公平的人类发展》,这一报告2007年获得了联合国开发计划署“杰出政策分析与影响奖”。报告的主题进一步阐明了公平是社会主义价值观的重要组成部分,人的基本权利和人的发展机会都要实现公平。2007年,基金会组织撰写了第一份中国发展报告《在发展中消除贫困》,分析了中国贫困问题。报告特别指出儿童贫困的严重性,儿童贫困将导致其人力资本的巨大损失,影响公平发展,形成贫困代际传递,对国家的经济增长和长远发展也会带来极为不利的影响。

二、改善农村学生营养计划的试验:让政府意识到重要

基金会与地方政府、中国疾病预防控制中心以及企业合作,在广西都安和河北崇礼以学校供餐的方式开展了三年学生营养改善试验。试验由基金会向企业募集资金,联合疾控中心进行指导和监督,地方政府具体执行。试验结果显示,试点组比对照组平均身高多增长1.4厘米,平均肺活量增长速度约为对照组的2倍。结果证明,学校供餐在改善学生营养、体质、体能、心理上效果十分明显。2008年4月,温家宝总理在基金会研究报告上批示:“要增加政府对寄宿制学校贫困学生的补助力度,改善学生的营养状况。这件事关系国家的未来,也是扶贫事业的重要组成部分。” 从2008年春季学期起,农村寄宿学生生活补助提高到中学生每人每天3元,全年750元;小学生每人每天2元,全年500元,同时补助覆盖率明显提高。2007至2009年,中央财政累计安排中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助资金95.5亿元。2010年,中央和地方财政的支出为132.8亿元,远高于07-09年支出数额,财政投入大幅增加。

基金会的试验虽然使政府意识到改善农村学生营养问题的重要性,也增加了财政投入,但是学校供餐还未成为政府的一项义务,教育、财政部门对推行学校供餐仍然持谨慎态度。

三、改善农村学生营养的政策评估:让政府意识到责任

2009年7月,基金会学生营养改善项目圆满结题,试点工作虽然结束,但是,调查发现,即使在基金会的试点县,政府也没有实行学校供餐,而是把政府补贴直接发给学生家长。2010年,基金会决定对政府贫困地区寄宿制小学生活补贴政策进行评估。

2010年5月-11月,基金会项目组先后赴青海乐都、云南寻甸、广西都安和宁夏西吉,调查省、县级财政、教育部门,12所小学的食堂和相关负责人员,共对1458名4-6年级学生的身高、体重和血色素进行测量。评估发现补贴资金的使用效率普遍较低,被调查的学生依然普遍存在营养不良以及热量摄入不足的情况,都安、寻甸和西吉学生一日三餐热量摄入均低于推荐量的66%,都安学生维生素C的摄入量几乎为0,主要原因在于缺乏改善农村学生营养的制度保证。

2010年底,基金会的评估报告“建立学校供餐机制,改善农村学生营养”送温家宝、李克强和刘延东等国家领导,农村学生营养问题再度引起国家重视。2011年2月,报告公开发布,引起媒体广泛关注。中央电视台连续五天报道“西部小餐桌”,带动社会各界的关注和投入。免费午餐、爱心厨房等项目陆续开展。在此背景下,基金会于2011年4月召开西部农村学校供餐机制国际研讨会,教育、财政、卫生等部门负责人以及专家学者一起努力在改善学生营养上设计一套合理的、可持续的制度模式。国务委员刘延东在基金会秘书长卢迈“关于西部农村学校供餐实行普惠制的建议”上批示:“为西部农村义务教育学生提供营养保障势在必行,要精心筹划,周密部署,认真推行。” 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中提出要“改善学生营养状况,提高贫困地区农村学生营养水平”,并启动民族地区、贫困地区农村小学生营养改善计划。

2011年7月,中国政府决定从当年秋季学期启动民族县、贫困县农村免费午餐试点工作,将宁夏确定为首批试点省区。2011年10月26日国务院常务会议决定扩大试点范围,包括680个县(市)、约2600万在校生。按中央财政每生每天补助3元的标准,国家每年需投入资金160多亿元。同时,提高农村家庭经济困难寄宿生生活补贴标准,其中,小学生由每人每天3元提高到4元,初中生由4元提高到5元。以2010年学生基数来算,2011年中央财政在贫困寄宿生生活补贴上的支出为72.5亿元,各省应相应配套支出等额经费,即中央和地方财政支出总额为145亿元,加上中央财政为免费午餐支出部分,用于改善学生营养状况的财政资金达到每年300多亿元。

至此,基金会的评估研究反映了多省区农村学生营养不良状况并没有因政府补贴大幅度而得到明显改善。在媒体和社会各界共同关注下,政府明确了在学校供餐上的责任,进一步增加了经费开支,并开始在大范围内开展试验推广。

四、改善农村学生营养政策的持续评估:让成绩和经验得到推广

2011年8-11月,基金会对农村学生营养改善进行第二次评估,以帮助地方总结经验,并进行推广。

此次评估发现:经过社会各界的努力,学生就餐条件有了很大改善,基本所有小学都建有食堂,地方政府加大对改善学生营养的投入,宁夏自治区作为国家免费午餐项目试点省份,在国家每人每天3元的补贴上,自治区增加1元钱;广西自治区都安县在国家标准上增加0.5元;青海省乐都县在补贴寄宿制学生基础上,由县财政为走读生按照每人每天1个鸡蛋和一碗热汤的标准给予1元钱补贴。各地方政府都出台了改善学生营养的财政、食品卫生等制度,并加大对家庭困难学生的帮助力度。青海乐都建立严格的食品出入库记录、监督制度;广西都安采取补贴三餐副食,主食自带的制度,改善营养的同时,明确学生家长的责任。

中国人口众多,地区差别大,良好的政治意愿要产生良好的效果,营养改善还需要有制度保证。此外,基金会继续加强与国际组织的合作,吸收借鉴国际的做法,共同推动农村学生营养改善。

结语

改善农村学生营养计划,从通过试验让政府提高认识、增加补贴到进一步明确学校供餐为政府责任经历了一个循序渐进的过程。在这个过程中,非政府组织、企业、媒体、研究机构等精诚合作,发挥了积极推动作用。但是,政策的执行比政策更加重要,中国改善农村学生营养计划还需进一步完善财务监督、食物采购、食品安全、食谱制定等制度,保证学生营养真正得到保证。在项目试验和评估过程中,基金会得到世界银行、粮食计划署等国际组织的帮助,项目组人员也先后前往泰国、美国和墨西哥实地考察吸取经验。希望通过与国际同行的这次交流,使我们把学生营养改善计划做得更好。

刊于《经济时报》2012年2月

[1]中国发展研究基金会是由国务院发展研究中心发起成立的非营利性法人组织,是全国性的公募基金会。基金会的宗旨是支持政策研究、促进科学决策、服务中国发展,价值取向是社会公平。2005年,中国发展研究基金会撰写了中国人类发展报告《追求公平的人类发展》,这一报告2007年获得了联合国开发计划署“杰出政策分析与影响奖”。报告的主题进一步阐明了公平是社会主义价值观的重要组成部分,人的基本权利和人的发展机会都要实现公平。2007年,基金会组织撰写了第一份中国发展报告《在发展中消除贫困》,分析了中国贫困问题。报告特别指出儿童贫困的严重性,儿童贫困将导致其人力资本的巨大损失,影响公平发展,形成贫困代际传递,对国家的经济增长和长远发展也会带来极为不利的影响。