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印度小学免费午餐计划及其启示

[摘要]为改善印度小学生营养不良状况,印度中央政府于2001年启动了全国范围内的小学免费午餐计划。其目的在于通过改善儿童营养状况及提高入学率和减少辍学率,促进男女平等和社会平等。这一计划因其管理科学、经费来源及分担有强大的财政保障、定期进行检查与评价,取得了良好的执行效果。印度的这些措施对我国解决中小学生营养不良的问题有一定启示。

[关键词]印度;小学;免费午餐计划;

启示中图分类号:G511/351文献标识码:A文章编号:1003-7667(2011)06-0076-05①①本文系国家社会科学基金资助项目"教育机会分配的公平性问题研究"(课题批准号:10XJY005)、中国博士后科学基金第三批特别资助项目"中国、印度基础教育发展与均衡政策比较研究"(课题批准号:201003486)、中国博士后科学基金面上资助项目"中国、印度基础教育公平政策比较研究"(课题批准号:20090460966)阶段性成果。

一、引言

印度儿童普遍存在营养不良的情况,且男生营养不良比例高于女生,小学高年级更严重,直到13岁后营养不良的状况才有所下降。据印度卫生部2005年举行的一项调查显示,印度学校儿童中有21%的学生处于营养不良状态,甚至有超过30%的学生不吃早餐。[1]另据调查显示,印度5岁以下儿童低于平均标准身高的比例为41.7%,低于标准体重的比例为46.3%,贫血比例为68.7%。[2]

为了改善印度中小学生的营养状况,提高入学率及降低辍学率,印度最高法院于2001年11月28日通过了一项关于免费午餐计划的具有划时代意义的过渡性法令,通常被称为"食物权利法案",最高法院要求各邦及中央联盟区政府"为所有在公立及政府资助的小学的在校生提供一顿至少含有300卡路里热量和最少8~12克蛋白质的热午餐,每年最少提供200天"。这项过渡性法令使得印度的公立及政府资助小学的学生都被赋予享有免费午餐的法定权利。[3]

二、免费午餐计划的目标免费午餐计划主要致力于实现如下目标:

(1)改善公立学校、地方学校、政府资助学校、教育担保计划学校(EGS)和选择与创新教育计划教学中心/点(AIE)的1~8年级儿童的营养状况。

(2)鼓励表列种姓与表列部落儿童、穆斯林儿童及贫困地区,尤其是东北部诸邦的贫困儿童入学,帮助他们更好地致力于学习活动,减少缺勤率及辍学率。

(3)暑假期间为受干旱影响地区的初级小学(1~5年级)及高级小学(6~8年级)阶段的儿童提供营养支持。

(4)通过一顿富含谷物和蛋白质的热午餐,减少学生饥饿状况。由于许多儿童空着肚子去上学,即使儿童在去学校之前吃过饭了,他们在下午也会饿,这样就不能集中精力学习,特别是那些来自不自带午餐的儿童以及家离学校较远的儿童,免费午餐计划通过预防"教室里的饥饿"来帮助他们。

(5)养成如保持良好卫生习惯一类的内在教印度小学免费午餐计划及其启示沈有禄一顿精心组织的午餐会告诉学生养成良好的(如饭前饭后要洗手)习惯,会教会学生使用干净的水和养成良好的卫生习惯。

(6)促进社会公平。免费午餐能传播平等主义的价值观,例如规定在就午餐时,来自不同社会背景的儿童坐在一起就餐,这有助于打破学校里种姓和阶级之间的障碍。另外,通过任命来自达利特团体(Dalits)(印度下等阶级之一)的厨师,也教育儿童克服种姓偏见。

(7)促进男女平等。免费午餐计划削弱了阻止女童入学的障碍,从而缩小了小学入学的性别差距。另外,免费午餐计划还为妇女提供工作机会,并把她们从为子女做饭的负担中解放出来。

(8)使学生感到自己受到尊重,增强爱国情感。因为营养状况不佳,会导致学生自尊心低下、缺乏安全感、焦虑和压力大,而免费午餐计划有助于解决这些问题,并能促进认知、情感和交际能力发展,真正地体现了以人为本,让学生活得有尊严,感受到了自己被国家所尊重,从而增强了其爱国情感。[4]

三、免费午餐计划的管理

(一)烹饪成本标准的变迁历程印度小学免费午餐的烹饪成本标准化从2001年的《食物权利法案》最初的规定,到现在的标准已经经历了3次修正。2001年11月28日的邦及中央联盟区政府"为所有在公立及政府资助的小学的在校生提供一顿至少含有300卡路里热量和最少8~12克蛋白质的午餐,每年最少提供200天"。这一阶段没有规定中央政府的责任。

2004年4月20日第一次修订,要求"中央联邦政府必须为免费午餐的谷物及蛋白质以及午餐的加工成本提供资金资助;中央政府应该为学生修建烹饪免费午餐的厨房;在指派厨师及其助手时,优先考虑录用那些来自达里特、表列部落、表列种姓的人;要改善小学生午餐的营养成分;受干旱影响的地区暑假也要提供免费午餐;中央联邦政府及印度粮食公司(FCI)确保准时按计划为学生提供良好品质的谷物"。可见,这一次修订将原来仅限于邦政府及中央联盟区出资提供一定标准的免费午餐,修改为中央政府为免费午餐提供加工成本及修建厨房的成本,另外也规定了在受干旱影响的邦在暑假也要提供免费午餐,并且对食物质量标准也有了明确的要求。[5]

2006年6月,免费午餐标准得以第二次修订。将午餐的热量标准从300卡路里提高到450卡路里,蛋白质提高到2001年的上限12克,东北部各邦的学生的标准是每生每天1.8卢比,其他邦是1.5卢比的标准,邦政府至少另外拿出每生每天0.5卢比来配套。[6]目前执行的是印度政府于2009年11月24日新修订的标准,将烹饪成本(包括劳工及管理成本)从初级小学的每生每天提高到2.5卢比,高级小学提高到3.75卢比。现在烹饪成本包括蛋白质、蔬菜、油脂、食盐及调味品和柴火费用。烹饪成本及厨师的报酬在中央联邦政府和邦/中央联盟区政府之间的分担比例为,东北部各邦为90∶10,其他非东北部的邦为75∶25。现在很多邦/中央联盟区在执行上述中央邦的分担比例时,分担的比例更多,各邦可以继续保持这样的分担比例以确保目前的午餐质量。目前这个烹饪成本标准到2010年4月1日上调7.5%,到2011年4月1日再次上调7.5%。另外,此次修订对厨师的报酬及配置标准也作了详细规定,每个厨师每月给予1,000卢比的报酬,每个学校有25个学生就需要配备1名厨师,有26~100人就要配备2名厨师,在此基础上以后每增加100学生就增加配备1名厨师。[7]

(二)免费午餐计划的执行情况

1.受益学生数

目前,免费午餐计划覆盖了全国近1.174亿儿童,其中初级小学阶段覆盖了8,240万儿童,高级小学阶段覆盖了3,500万儿童。2007年10月1日扩展的免费午餐计划将全国教育落后的3,479个地区的6~8年级的高级小学阶段的学生也纳入计划实施范围,到2008~2009学年度将涵盖全国所有地区的学生。[8]在调查中发现,在各邦,免费午餐计划得到了很好的实施。其中克哈提斯嘎(Chhattisgarh)邦及尤塔-普雷德什(Uttar Pradesh)邦100%的儿童都被免费午餐计划所涵盖,曼德亚-普雷德什(Madhya Pradesh)邦是85.4%,马哈拉施特拉邦(Maharashtra)是85.3%,贾克汉德(Jhark hand)邦是69.2%,而在比哈尔(Bihar)邦这一数据是67.9%。尽管在贾克汉德邦及比哈尔邦—77—2011年第6期比较教育研究No.6,2011(总第257期)Comparative Education Review General No.257该比例还是比较低的,但是与在这些邦的其他项目相比,这个执行情况还是好多了。[9]

2.经费执行情况

免费午餐计划在"十五计划"(2002年~2006年)期间,累计执行经费为1,371.40亿卢比,"十一五计划"(2007年~2011年)期间,预计累计投入4,799.999亿卢比。[10]根据2008~2009年度的《年度工作计划与预算报告》的数据显示,全国实施免费午餐的35个邦/中央联盟区,中央联邦政府对邦政府免费午餐计划的各项项目的经费资助为:初级小学(1~5年级)烹饪成本为278.553亿卢比,交通补贴为13.726亿卢比,管理、监测与评价成本6.991亿卢比,粮食174.7924万吨,受益学生数为8,239.0147万人;高级小学(6~8/9年级)烹饪成本为157.305亿卢比,交通补贴为8.879亿卢比,管理、监测与评价成本4.093亿卢比,粮食111.2504万吨,受益学生数为3,504.2987万人。[11]

(三)免费午餐计划的管理

免费午餐计划作为一个规模如此之大,作用如此重要的项目,需要一个强健且充满活力的管理机构,当务之急是建立权责界限明确的各级管理机构。免费午餐计划需要各实施区域、各层级的管理机构之间的协调和密切配合。"国家基础教育营养支持工程"对国家、邦、区/街道和地方各级政府实施分工明确的管理。

中央联邦政府成立了"国家指导监督委员会"(NSMC)负责监督项目的执行情况,评估其影响并采取纠正措施。中央联邦政府也成立了"项目核准委员会"审议批准邦/中央联盟区政府的年度工作安排和预算。另外在国家普及基础教育计划(Sarva Shaksha Abhiyan,SSA)中,SSA的总理事会和执行理事会也会不定期地监管免费午餐项目。

邦/中央联盟区政府及各地市政府需指定一个政府分支代表机构,或成立类似的项目指导监督委员会来监管项目的实施,尤其是监督国家下拨专项资金的使用必须符合各自邦的项目经费管理规范,保证邦政府在年度预算中提供足够的项目经费,并使经费按期到达各级地方政府。

印度粮食公司在免费午餐计划中起到了重要的作用,其必须确保能够持续充足的供应粮食(尤其是对东北部诸邦)并及时运送到各学校,为此必须要在每个月/季度提前准备至少1个月的储备,并要确保供应现有最优质的粮食,学校、学生、家长及各类中介组织会定期检查监督午餐计划的粮食质量情况,如遇到其提供的是有争议的粮食,公司必须保存其样本,以便以后的核查和分析。

志愿者组织在免费午餐计划的培训、监督与评价中起到了重要的作用,志愿者组织对项目的执行提供诸如培训和能力塑造、监测和评估、研究等职责方面的资源支持,并将项目指导方案随后公布。

项目信息公开。"国家基础教育营养支持工程"要求必须将与免费午餐计划有关的重要信息传达给学生家长及与项目有关的其他人,如(1)需要向属于弱势群体的家长解释免费午餐计划只是一种补充,而不是替代,家长有必要在家里给孩子准备膳食;(2)平衡和营养餐的重要性,如何经济、安全、健康和卫生地提供饮食;(3)社区参与及贡献,以及免费午餐计划的监督方案;(4)规范的粮食储存、烹饪、服务及饮食习惯。[12]

(四)对免费午餐计划的评价

全国各地不同机构就免费午餐计划,尤其是提高学生出勤率及入学率进行了独立评估研究。

1.免费午餐计划对降低学生辍学率,增加学生入学率,提高学生及教师的出勤率方面的影响.

阿马蒂亚·森(Amartya Sen)教授的普拉提奇(Pratichi)研究小组(2005年)对西孟加拉邦比尔哈姆(Birbhum)地区的免费午餐计划的研究发现,免费午餐对提高小学入学率、出勤率,减少老师旷课率方面起到了积极作用。如,普雷嘎啼-萨尤嘎(Pragati Sahyog)研究小组(2005)对曼德亚-普雷德什邦(Madhya Pradesh)70个最落后村庄进行了调查,结果表明入学率提高了15%,在表列部落地区更显著地提高了43%。拉玛-耐克(Rama Naik)在"关于卡纳塔克邦(Karnataka)的阿克莎拉-达叟哈(Akshara Dasoha)地区的报告"(2005)中发现,64%的学校表示老师的旷课率已经降低。

在庞蒂切瑞(Pondicherry)中央联盟区免费午餐的执行情况显示,入学率在逐渐增加,尤其低年级女生入学率更是显著增加,一年级女生的入学率由于免费午餐计划的实施而提高了10个百分点,一年级男生的入学率也有增加的趋势,但是—78—No.6.2011比较教育研究2011年第6期General No.257 Comparative Education Review(总第257期)不是很明显。免费午餐计划也使小学生的辍学率在下降,其中高级小学阶段儿童的辍学率由2004~2005年度的7.16%下降至2007~2008年度的3%。[13]法扎纳—阿弗雷蒂(Farzana Afridi)(2010)的研究表明,免费午餐计划实施后,一年级女生的出勤率上升了12.4%。[14]另外,德瑞泽(Dreze)和金盾(Kingdon)(2000)、德瑞泽和果亚(Goyal)(2003)的研究也得出类似的结论。

这些研究有两个重要的政策含义,首先是学校资助计划对那些贫困家庭的儿童来说,是使他们更愿意上学的一种重要政策手段/工具;其次,学校资助计划由于对某些目标女童的入学率的入学意愿的提高,有利于减少教育中的性别不平等。[15]

2.提高成绩方面的影响

全国教育研究与培训委员会的报告(2005)发现,从五年级学生的考试成绩来看,接受免费午餐资助的学生成绩比没有接受免费午餐的学生成绩要高。国家公共合作与儿童发展研究所关于曼德亚-普雷德什中央联盟区(Madhya Pradesh)的研究(2007)发现,老师们认为免费午餐有助于提高孩子们的学习积极性,从而间接地提高了学生们的学习成绩。

3.促进社会平等方面的影响

拉贾斯坦邦(Rajasthan)大学和儿童基金会(2005)的研究表明:不分性别和阶层的孩子坐在一起,共享相同的饭,促进了社会的公平。免费午餐计划给妇女提供了就业机会,进一步促进了两性平等,树立了一种共享和博爱的意识,为社会的公正铺平了道路。[16]有研究表明,庞蒂切瑞中央联盟区在全国2007~2008年度的教育发展指数(E-DI)排名中,初级小学及高级小学都排名第一,性别平等指数在2007~2008年度为0.98,而全国平均水平为0.93,同年高级小学阶段入学率中的性别平等指数达到0.96,而全国平均水平为0.89。据悉,正是由于庞蒂切瑞中央联盟区免费午餐计划高质量地执行效果,用现代化的中央厨房来做饭,吸引了很多如喀拉拉(Kerala)邦、果阿(Goa)邦和邻国如尼泊尔等地区和国家的代表都前来参观考察免费午餐情况。[17]

四、印度小学免费午餐计划对我国的启示

第一,我国中小学生也存在营养不良的情况,尤其是在农村及落后地区,为此,我国也可以考虑引入小学免费午餐计划来改善学生营养状况。

第二,印度免费午餐计划的执行有强大的中央及邦政府的财政投入保障,并对中央和邦政府的投入比例做了严格规定,而且中央政府的分担比例在落后邦较高。

第三,免费午餐的食物标准随着经济的发展而不断修订,向着食物更多、营养更丰富、成本标准更高的方向发展,并且食物成本及烹饪成本标准会随着物价指数的上升而不断调高。如每顿热午餐所含的热量标准从2001年的300卡路里提高到2006年的450卡路里;每餐的成本标准也从1.5卢比提高到2.5卢比(非东北部邦);2009年新修订的烹饪成本标准到2010年4月1日上调7.5%,到2011年4月1日将再次上调7.5%;从每年至少提供200天到在暑假中受干旱影响的地区也要提供免费午餐。

第四,免费午餐几乎为所有的初级小学及高级小学阶段的学生提供。不仅包括公立小学,也包括政府资助的(私立)小学,各种教育担保学校及选择与创新教育计划中心校及教学点。

第五,养成重视卫生习惯的内在教育价值。比如在就餐前及饭后告诉学生应该洗手,学校必需使用干净安全的饮用水,保持良好的厨房、厨具卫生状况等。

第六,免费午餐计划中对特殊群体如表列种姓、表列部落、穆斯林及其他少数民族给予特别照顾,如在厨师的雇用中优先考虑达里特人及女性。

第七,免费午餐计划有完善的、立体的、交互联系的管理系统。在计划的执行中既有中央联邦层面的管理委员会,各邦/中央联盟区也有邦内的专门负责机构指导项目的执行,各地方层级政府直到村务管理委员会都有专门人员负责各个层级的免费午餐项目的执行。印度粮食公司负责优质粮食的提供与运送,各层级的管理机构都对粮食质量及午餐质量进行检查和监督,定期整改和处理投诉个案。在整个项目的管理中,各志愿者组织也发挥了积极的作用,全国也建立了一个完善的涵盖所有层级管理机构的全国管理信息系统,该系统中各类表格完善,项目任何阶段进展的信息都有记载。

另外,该计划也有一套严格的监督与评价机制,包括谁是监督与评价主体,何时进行监督评价,监督评价的频率以及监督评价的经费来源及其分担比例都有完整的、严格的规定。第八,免费午餐计划的执行中始终贯彻着平等的思想。项目的引入是为了减少辍学率及学生和教师的缺勤率,增加入学率,尤其是增加少数民族和落后地区儿童的入学率,这体现了种族的平等。在就餐时让不同种族的学生坐在一起,避免将不同种族的学生分开就餐,这也体现了同学间的融合和平等。项目对女童及女性厨师的优先照顾也体现了性别平等。

参考文献:

[1] School Health and Nutrition Unitministry of Education.School Mid-day Meal Program 2006.New Delhi:2006:2.

[2] The Department of School Education and Iiteracy of Min-istry of Human Resource Development.Minutes of theMeeting of the Programme Approval Board for Mid-dayMeal.New Delhi,April 12,2007:2.

[3][5][9] PACS.Implementation of Government Food andLivelihood Schemes in India's Poorest Districts:Report of aRapid Survey.New Delhi,October 2007:26,26~27,28.

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[8][10][11][12] National Advisory Council.Mid Day Meal-report Submitted to the Department of School Educationand Literacy of Ministry of Human Resource Development.New Delhi,24th January 2008:9~10,11~12,12,12~21.

[13][17] SUJATA S.Visit of Adviser to Review the Imple-mentation of the Flagship Programmes of Pondicherry.Yo-jana Bhawan,New Delh,14 December 2009:11~12.

[14]FARZANA A.The Impact of School Meals on School Par-ticipation Evidence from Rural India.India Statistical In-stitute Delhi Planning Unit Discussion Papers in Eco-nomics Discussion Paper 10~02,New Delhi,February2010:16.

[15]FARZANA A.The Impact ofSchool Meals on School Par-ticipation:Evidence from Rural Inida.New Delhi,Octo-ber,2007:28~29.

[16]National Programme ofNutritional Support to Primary Ed-ucation,2006(Mid-Day Meal Scheme)Guidelines.NewDelhi:2006:37~39.

Brief Introduction and Enlightenments of the Mid Day Meal Program ofIndia's Primary and Upper Primary SchoolsSHEN You-luAbstract To improve the students'malnutrition status,the Indian government has launched the nationalprogram of school nutrition support in 2001.It is also called mid-day meal program.It aims to improve the stu-dents'nutrition status and enhance the school enrolment and reduce the drop out before the accomplishment ofprimary and upper primary school.It also aims to enhance the gender and social equity.The program was wellmanaged and guaranteed by federal state finance.Under regular inspection and evaluation,the program hasachieved great success.China is facing the same malnutrition problem in primary and junior middle schools,so wecan learn the scientific and successful practice of our neighbor India.Key words India;primary and upper primary schools;free mid day meal program;enlightenments—80— .

(广西大学教育学院,广西南宁530004)作者简介:沈有禄(1976-),男,四川盐源人,广西大学教育学院教授,华中师范大学教育学院博士后研究人员。—76—No.6.2011比较教育研究2011年第6期General No.257 Comparative Education Review(总第257期)育价值。